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   鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成定時(shí)炸彈

　　對(duì)于一個(gè)每年財(cái)政收入只有50萬(wàn)元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說，要償還兩個(gè)多億的欠款，即便不考慮利息因素，也需要400年的時(shí)間。這一案例出現(xiàn)在財(cái)政收支情況較好的中國(guó)經(jīng)濟(jì)第一大省廣東，本報(bào)記者近日實(shí)地調(diào)查了云浮市都楊鎮(zhèn)的債務(wù)現(xiàn)狀。由于其超過2億元的債務(wù)，而成為研究廣東鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的一個(gè)難得的樣本。

　　曾經(jīng)對(duì)廣東鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問題進(jìn)行過專門調(diào)研的廣東省社科院珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任成建三表示，根據(jù)其所調(diào)研獲得的情況，廣東鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的負(fù)債問題“非常嚴(yán)重”，在很多地區(qū)，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債幾千萬(wàn)都是“很平常的事例”。

　　根據(jù)國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義所作的審計(jì)工作報(bào)告，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額共10.7萬(wàn)億元。獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)FOST(福盛德)認(rèn)為，審計(jì)署報(bào)告明顯低估了地方政府的債務(wù)規(guī)模，并認(rèn)為這一低估主要表現(xiàn)為：一是四級(jí)地方政府僅統(tǒng)計(jì)了三級(jí)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題突出；二是地方政府融資平臺(tái)公司的數(shù)目偏低；三是地方政府債務(wù)中的銀行貸款數(shù)額可能被低估。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)隱性債務(wù)已成為一枚滴答作響的定時(shí)炸彈。

　　FOST報(bào)告測(cè)算，如果計(jì)算上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，四級(jí)地方政府的債務(wù)是13.5萬(wàn)億元，比審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)多出近3萬(wàn)億元，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府至少存在3萬(wàn)億元的隱形債務(wù)。

　　蝴蝶在熱帶輕輕扇動(dòng)一下翅膀，遙遠(yuǎn)的大洋彼岸就可能造成一場(chǎng)颶風(fēng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家政治體制譜系的“神經(jīng)末梢”，其經(jīng)濟(jì)安全，關(guān)系全局。

　　都楊：400年才還得清的債

　　吳戰(zhàn)江上任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)以來(lái)最頭疼的事情就是如何設(shè)法償還鎮(zhèn)里歷年來(lái)欠下的債務(wù)。

　　今年37歲的吳戰(zhàn)江盡管1998年從廣東工業(yè)大學(xué)畢業(yè)后一直在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，深知鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的艱難瑣碎，然而自從擔(dān)任云浮市云城區(qū)都楊鎮(zhèn)分管經(jīng)濟(jì)的常務(wù)副鎮(zhèn)長(zhǎng)以后，每天必須面對(duì)從幾大銀行到60多個(gè)個(gè)體老板組成的龐大債主以及天文數(shù)字般的欠款時(shí)，即使有再好的心理準(zhǔn)備，心情也難得輕松起來(lái)。

　　“欠債還錢天經(jīng)地義，”吳戰(zhàn)江說，但是，對(duì)于一個(gè)每年財(cái)政收入只有50萬(wàn)元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說，要償還兩個(gè)多億的欠款，即便不考慮利息因素，也需要400年的時(shí)間，“更何況利息一刻也不會(huì)停止增長(zhǎng)”。

　　吳戰(zhàn)江說，欠款基本上都是以都楊鎮(zhèn)在上世紀(jì)80年代成立的經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)——都楊鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司的名義欠下，而現(xiàn)有的大部分債務(wù)主要也是由上世紀(jì)八九十年代推進(jìn)普及義務(wù)教育工作和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成。

　　據(jù)了解，總?cè)丝?.1萬(wàn)，面積249平方公里的都楊鎮(zhèn)，2003年由都騎鎮(zhèn)和楊柳鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)合并而成，與此同時(shí)也繼承了上述兩鎮(zhèn)合并前欠下的所有債務(wù)——20910萬(wàn)元(其中本金11585萬(wàn)元，利息9325萬(wàn)元)。

　　按照當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門提供的數(shù)字，在20910萬(wàn)元的負(fù)債中，大致可分為以下幾類：一是公路類債務(wù)共2302萬(wàn)元，其中本金1784萬(wàn)元，利息518萬(wàn)元；二是建筑工程類債務(wù)共1168萬(wàn)元，其中本金668萬(wàn)元，利息500萬(wàn)元；三是學(xué)校類債務(wù)共527萬(wàn)元，其中本金505萬(wàn)元，利息22萬(wàn)元；四是公司貸款發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)田水利建設(shè)等債務(wù)16913萬(wàn)元，其中本金8628萬(wàn)元，利息8285萬(wàn)元。

　　吳戰(zhàn)江表示，造成債務(wù)主要原因有兩方面：首先是上世紀(jì)八九十年代，為貫徹國(guó)家“普九”政策，都楊鎮(zhèn)確立了“再窮都不能窮教育”的思想，投入了大量的財(cái)力改造中小學(xué)校，導(dǎo)致支出超前規(guī)模過大。

　　其次是，都楊鎮(zhèn)既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，又是一個(gè)革命老區(qū)，行路難、水利建設(shè)滯后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益差等問題一直都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大困擾。為了解決上述問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都楊鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、道路改造、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和水利建設(shè)等方面投入了大量的資金。

　　后來(lái)，由于取消了教育附加費(fèi)的征收，致使教育欠債越來(lái)越大，再加上落實(shí)上級(jí)關(guān)于資源型企業(yè)“上大壓小”的政策，都楊鎮(zhèn)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因此關(guān)閉停產(chǎn)，在失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源之后，歷史欠債不斷加大。

　　吳戰(zhàn)江表示，無(wú)可否認(rèn)，都楊鎮(zhèn)政府自身財(cái)力嚴(yán)重不足，上述投入又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了都楊鎮(zhèn)財(cái)政所能承受的能力，使得上述絕大部分工程不得不由都楊鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司靠貸款和借款完成，由此形成大規(guī)模的負(fù)債。

　　“迄今為止所有的債務(wù)都是以前欠下的”，吳戰(zhàn)江說，2003年以后就再?zèng)]有欠下新債的情況。

　　吳戰(zhàn)江表示，現(xiàn)在都楊鎮(zhèn)一年的稅收在2000多萬(wàn)，原則上除了正常的運(yùn)作資金以外，剩余資金都會(huì)用來(lái)還債，一年下來(lái)大概有五六十萬(wàn)的樣子。一般情況下，鎮(zhèn)里逢年過節(jié)都會(huì)向所有債主還款，比如中秋節(jié)、春節(jié)等等節(jié)日，每個(gè)債主從幾千塊到幾萬(wàn)元不等，如果有小孩需要上學(xué)或者家里有病人需要用錢的就優(yōu)先考慮。“目前，都楊鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司對(duì)到期債務(wù)一時(shí)沒能全面還清的，均與債權(quán)人協(xié)商、簽訂了分期還債協(xié)議�！眳菓�(zhàn)江說。

　　中國(guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)院教授毛壽龍說，像廣東云浮市都楊鎮(zhèn)這樣的財(cái)政實(shí)際上是一種“破產(chǎn)”財(cái)政。

　　吳戰(zhàn)江稱，對(duì)于“普九教育”、“公路硬底化”等原因形成的歷史債務(wù)，將積極向上反映都楊鎮(zhèn)的實(shí)際情況，爭(zhēng)取上級(jí)有關(guān)政策的支持和分類扶持，以盡快渡過難關(guān)，希望積極爭(zhēng)取債權(quán)人的諒解和支持，協(xié)議分期還債。

　　然而，也有一些債主表示，對(duì)于都楊鎮(zhèn)政府的還款問題，實(shí)在是不好說。一位100多萬(wàn)債務(wù)被拖欠了十余年的債主陳先生表示，每年僅只逢年過節(jié)象征性地還一點(diǎn)，利息都不夠，但也沒辦法。

　　原肇慶市端州西江土石方工程公司負(fù)責(zé)人蘇政華對(duì)本報(bào)記者說，都楊鎮(zhèn)政府對(duì)于還款都有協(xié)議，但并未完全執(zhí)行。而且，剩余的355萬(wàn)，按照現(xiàn)在每個(gè)季度只還1萬(wàn)元的速度，不算利息，照這個(gè)速度，要近100年才能還完。

　　蘇政華稱，向政府追債難度很大�！懊看沃贿�5000或10000元，且須經(jīng)都楊鎮(zhèn)委書記簽字方可。”

　　“廣東相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不同程度存在負(fù)債�！倍紬铈�(zhèn)一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，“這些歷史欠賬難以一下還清，某個(gè)債主催得急了，鎮(zhèn)里就象征性拿出一點(diǎn)錢打發(fā)一下。”

　　據(jù)記者了解，在都楊鎮(zhèn)的債主里，除銀行等大債主外，還有包括蘇政華在內(nèi)的約60名個(gè)體老板。

　　并非個(gè)案

　　云浮市有關(guān)負(fù)責(zé)人一再向記者強(qiáng)調(diào)，都楊鎮(zhèn)欠債情況在整個(gè)云浮并非獨(dú)有的問題，而是一個(gè)帶有普遍性或者說是共性的問題。

　　“都楊的問題之所以突出的主要原因在于，一是它本身是在原有兩個(gè)鎮(zhèn)，即2003年由都騎鎮(zhèn)和楊柳鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)合并而成，同時(shí)繼承了原有兩個(gè)鎮(zhèn)的債務(wù)，合并之后，數(shù)量就顯得很大；此外，都楊鎮(zhèn)轄區(qū)的都騎和楊柳在歷史上都屬于革命老區(qū)，一直以來(lái)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分落后，轄區(qū)人民在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面有更加強(qiáng)烈的要求。”云浮市云城區(qū)委宣傳部副部長(zhǎng)何波這樣解釋都楊債務(wù)的歷史情況。

　　事實(shí)上，整個(gè)云浮市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的情況與都楊相差無(wú)幾。對(duì)此，廣東省省情研究中心曾做過專門調(diào)研，并形成報(bào)告。

　　在該中心發(fā)布的一份對(duì)云浮市20個(gè)鎮(zhèn)(街)進(jìn)行調(diào)研后的報(bào)告中，首先就用這樣的詞語(yǔ)“可用財(cái)力不足，收支嚴(yán)重失衡”來(lái)評(píng)價(jià)云浮市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政狀況。

　　該報(bào)告指出，云浮市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，發(fā)展緩慢，缺乏財(cái)稅收入來(lái)源，財(cái)政非常困難，經(jīng)費(fèi)缺口大，主要靠上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決，是“吃飯財(cái)政”，甚至是“討飯財(cái)政”。

　　在調(diào)研到的20個(gè)鎮(zhèn)(街)中，2004年經(jīng)費(fèi)來(lái)源共9135萬(wàn)，其中由上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付4709萬(wàn)元，占52%，有些鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移收入占到八成，基本上是用于支付在編人員的工資。

　　報(bào)告指出，在國(guó)家停止收取農(nóng)業(yè)稅的背景下，由于國(guó)土收費(fèi)已基本沒有，以前的集資攤派、搭車收費(fèi)、行政調(diào)入等增收的渠道已堵死，計(jì)生管理逐漸規(guī)范，征收計(jì)生的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)也已大幅減少，特別是自農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革和免征農(nóng)業(yè)稅以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入渠道變得更窄，下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金難以填補(bǔ)財(cái)政資金缺口，開支項(xiàng)目卻大多呈剛性增長(zhǎng)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常運(yùn)作非常艱難。

　　云浮市很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)連辦公室電話費(fèi)都無(wú)力負(fù)擔(dān)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)有拖欠社保費(fèi)和未能按時(shí)足額發(fā)放干部職工工資的現(xiàn)象，基層干部的基本生活難以得到保障。目前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為保運(yùn)作，只能通過變賣資產(chǎn)、土地開發(fā)出讓、上級(jí)補(bǔ)助和爭(zhēng)取有關(guān)部門支持等籌措經(jīng)費(fèi)。

　　在廣東省省情研究中心調(diào)查涉及的20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，政府欠債總額就超過10億元，其中債務(wù)最多的鎮(zhèn)達(dá)25949萬(wàn)元，最少的鎮(zhèn)也有486萬(wàn)元，平均每個(gè)鎮(zhèn)負(fù)債5430萬(wàn)元。報(bào)告認(rèn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)如此之龐大，已超過實(shí)際償還能力”。

　　實(shí)際上，這樣的情況不僅在云浮，即使在整個(gè)廣東，也是一個(gè)較為常態(tài)的現(xiàn)象。廣東省社科院珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任成建三表示，在他曾經(jīng)專門調(diào)研過的廣東省河源市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，欠債幾千萬(wàn)元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比比皆是。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了躲避討債，甚至逢年過節(jié)都不敢呆在家里。

　　事實(shí)上，類似都楊這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，不僅廣東，即便在中國(guó)也已成為一個(gè)普遍的問題，以致有分析人士據(jù)此將其稱為威脅中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)“隱性深水炸彈”。

　　“目前規(guī)模巨大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)之所以沒有對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成威脅，原因在于沒有集中爆發(fā)”，成建三認(rèn)為，一般情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其上級(jí)政府都會(huì)針對(duì)突出的問題采取一些化解的措施，比如針對(duì)私人欠債部分采取一些逐步償還措施，或者是借新債還老賬等等的方式，控制矛盾不至于失控。

　　廣東當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究中心主任楊正滸對(duì)廣東個(gè)別市縣的償債能力表示了憂慮。他表示，在個(gè)別市縣，地方政府的債務(wù)率已超過了100%，部分已經(jīng)超過了200%，遠(yuǎn)超警戒線；個(gè)別市縣地方政府的負(fù)債率也已經(jīng)超過了10%這一警戒線，嚴(yán)重的已經(jīng)超過20%；還有一些政府融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債率超過了60%，有的甚至超過90%�！耙坏┌l(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方財(cái)政將不得不為這些債務(wù)兜底�！�

　　“而如果出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，也有可能誘發(fā)地方償債風(fēng)險(xiǎn)�！睏钫凉G說。

　　債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　在廣東省省情研究中心的上述調(diào)研報(bào)告中，對(duì)云浮市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的主要原因得出如下結(jié)論：一是上世紀(jì)90年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政企不分的體制下，投資決策失誤，舉債上項(xiàng)目、辦企業(yè)，造成血本無(wú)歸；

　　二是剛性支出過快，“九五”期間“普九”達(dá)標(biāo)、學(xué)校改造、水利建設(shè)、修路、“兩大會(huì)戰(zhàn)”以及各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，國(guó)家專項(xiàng)資金投入有限，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)籌措配套建設(shè)資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能大規(guī)模舉債投入，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的大頭；

　　三是基層政權(quán)建設(shè)投入，辦公場(chǎng)所修建，造成的基建性債務(wù)；

　　四是發(fā)放工資和補(bǔ)貼公益事業(yè)負(fù)債。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣(市、區(qū))財(cái)政都是“收支兩條線”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基本上是縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資，但只是“裸體”工資，補(bǔ)貼、差旅等費(fèi)用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己解決，還有差額撥款和自收自支人員的工資也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決；同時(shí)農(nóng)村公益事業(yè)投入由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。因資金來(lái)源有限，只能通過借貸解決，使債務(wù)不斷增加。

　　廣東省省情研究中心的上述調(diào)研報(bào)告指出，稅費(fèi)改革之前，本來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就已經(jīng)存在，但那時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過向農(nóng)民攤派以轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，通過多方借債向外轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，通過寅吃卯糧向后轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

　　而在稅費(fèi)改革之后，由于上級(jí)財(cái)政預(yù)算安排農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)資金不能滿足基層的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力大大減少，為保運(yùn)作再度舉債，形成舊債未還又背新債的沉重債務(wù)包袱，財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。

　　對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的數(shù)字，一直以來(lái)并沒有一個(gè)明確的說法。廣東省社科院珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任成建三認(rèn)為，這是由于目前中國(guó)財(cái)政屬于分灶吃飯，下面鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的數(shù)據(jù)并不向上匯報(bào)，所以即便是廣東省財(cái)政廳也難以具體掌握全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債的數(shù)字。

　　他表示，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的欠債基本上都屬于隱性的債務(wù)，再加上由于我們的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制體系并不像歐美那樣，在欠債超過一定的指標(biāo)以后，必須要采取切實(shí)的化解措施，所以一直成為一個(gè)巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　成建三表示，目前在中國(guó)，即便是廣東這樣的經(jīng)濟(jì)大省，也沒有能力解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債問題。原因在于，一是很多債務(wù)都是隱性的，難以掌握具體的數(shù)字；二是債務(wù)本身的巨大，以省級(jí)財(cái)政之力，難以承受。

　　廣東省社科院區(qū)域與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任丁力認(rèn)為，云浮市都楊鎮(zhèn)政府負(fù)債情況具有樣本價(jià)值。他表示，雖然我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)明確規(guī)定地方政府不能舉債，但事實(shí)上，中國(guó)各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債經(jīng)營(yíng)。由于財(cái)政資金償債能力不足，很多地方政府通過借新債還舊債、拆東墻補(bǔ)西墻的現(xiàn)象非常普遍，中、西部等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤甚。

　　值得一提的是，在記者采訪過程中，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)表示，之所以難以得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的真實(shí)數(shù)據(jù)，原因在于，面對(duì)調(diào)研者，掌握真實(shí)情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往都會(huì)首先猜測(cè)調(diào)研者的目的，如果是將要以此數(shù)據(jù)問責(zé)的，那就盡量縮小數(shù)據(jù)，而如果將此作為上級(jí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的基數(shù)的話，又肯定會(huì)將上述數(shù)字大為擴(kuò)大。

　　丁力認(rèn)為，在目前地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)等的現(xiàn)狀下，靠中央轉(zhuǎn)移支付或地方土地財(cái)政都是暫緩之計(jì)。“改革分稅制，讓地方的財(cái)政權(quán)和事權(quán)匹配，才是解決地方債問題的根本�！薄爸鸩酵晟剖∫韵仑�(cái)政體制改革，重點(diǎn)推行省直管縣，增強(qiáng)地方政府財(cái)力，才能從體制上解決地方政府財(cái)力缺口的問題�！倍×φf。

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